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2025年最新城市更新項目開發(fā)流程與投融資創(chuàng)新模式
發(fā)布時間：2025-07-28
城市更新作為推動新型城鎮(zhèn)化、優(yōu)化城市功能布局的核心引擎，其開發(fā)流程已形成系統(tǒng)性、多維度的政策框架。2025年，國家層面通過《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行的意見》等綱領(lǐng)性文件，結(jié)合地方創(chuàng)新實踐，構(gòu)建了從前期謀劃到長效運營的全周期管理體系。
7月14日至15日中央城市工作會議在北京舉行，會議明確“城鎮(zhèn)化從高速增長轉(zhuǎn)向穩(wěn)定提質(zhì)、城市開發(fā)從增量擴張轉(zhuǎn)向存量更新”。7月21日，住建部發(fā)布《城市更新規(guī)劃編制導(dǎo)則》，根據(jù)導(dǎo)則內(nèi)容，自此，地方城市更新項目正式進入常態(tài)化開展歷史階段。導(dǎo)則要求：城市更新專項規(guī)劃應(yīng)當(dāng)落實國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，依據(jù)國土空間總體規(guī)劃，與相關(guān)專項規(guī)劃相銜接，作為城市更新項目實施、申請中央資金、專項債和城市更新項目貸款的依據(jù)。本文基于最新政策導(dǎo)向，結(jié)合典型案例，系統(tǒng)解析城市更新項目開發(fā)的核心環(huán)節(jié)與實施要點。
一、政策背景與頂層設(shè)計
2025年城市更新政策呈現(xiàn)三大特征：一是資金支持體系全面升級，中央預(yù)算內(nèi)投資設(shè)立專項額度，超長期特別國債重點投向地下管網(wǎng)改造等領(lǐng)域，政策性銀行推出25年期低息貸款；二是規(guī)劃管控機制創(chuàng)新，自然資源部推動"規(guī)劃-實施"雙細則銜接，上海、深圳等地試點容積率轉(zhuǎn)移、地價折抵等政策；三是實施主體多元化，形成"政府引導(dǎo)+市場運作+公眾參與"的協(xié)同模式，重慶、廣州等地探索集體土地作價入股、REITs融資等路徑。政策重心從物理空間改造轉(zhuǎn)向功能提升與民生改善，強調(diào)"留改拆"比例底線（不低于70%）、公共要素同步實施等原則。
二、全流程開發(fā)關(guān)鍵環(huán)節(jié)
1. 前期策劃與項目生成
項目啟動需依托城市體檢結(jié)果，重點排查基礎(chǔ)設(shè)施老化、公共服務(wù)短板等問題。2025年要求所有更新項目必須完成"城市生命線安全工程"評估，建立包含燃氣管道、排水防澇等12類要素的風(fēng)險清單。上海浦東新區(qū)在陸家嘴北區(qū)改造中，通過BIM技術(shù)構(gòu)建三維管線模型，精準(zhǔn)定位37處隱患點，提前規(guī)避改造沖突。政策層面，財政部明確對完成城市體檢并納入更新計劃的項目給予10%補助資金傾斜。
2. 方案編制與合規(guī)審查
更新方案需包含功能定位、經(jīng)濟測算、實施路徑等核心內(nèi)容。北京市朝陽區(qū)實行"雙審雙控"機制，方案需通過區(qū)規(guī)劃資源部門初審和市級專家委員會復(fù)審，重點審查歷史風(fēng)貌保護、日照間距等強制性指標(biāo)。涉及控規(guī)調(diào)整的，需取得市規(guī)劃資源部門意見后由區(qū)政府認定。深圳光明區(qū)創(chuàng)新采用"帶方案出讓"模式，將土地出讓與更新方案審批合并，使項目周期縮短40%。
3. 資金籌措與政策銜接
當(dāng)前資金渠道呈現(xiàn)"四三二一"結(jié)構(gòu)：40%來自專項債（2025年中央已下達2900億元額度）、30%政策性貸款（國開行利率3.0%-3.5%）、20%社會資本（含REITs、PPP等）、10%財政補貼。需特別注意政策銜接，如申報中央預(yù)算內(nèi)投資需確保不與超長期國債、車購稅資金重復(fù)；申請PSL貸款需滿足"三區(qū)三線"范圍內(nèi)、公益性占比超60%等條件。上海黃浦區(qū)建國東路項目通過發(fā)行56億元CMBS，實現(xiàn)存量資產(chǎn)證券化，融資成本較傳統(tǒng)貸款降低1.2個百分點。
4. 土地整備與產(chǎn)權(quán)歸集
土地手續(xù)辦理遵循"分類處置"原則：對于收儲地塊，采用"帶條件出讓"方式明確配建要求；存量補地價適用于權(quán)屬清晰地塊，上海規(guī)定基準(zhǔn)地價30%的優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)；零星更新項目允許原權(quán)利人自行改造，北京規(guī)定不超原建筑面積免辦用地手續(xù)。深圳龍崗區(qū)在愛聯(lián)片區(qū)改造中，通過"產(chǎn)權(quán)置換+貨幣補償"組合模式，完成12宗歷史遺留地塊整合，平均簽約率達92%。
5. 建設(shè)施工與品質(zhì)管控
施工階段需強化綠色低碳技術(shù)應(yīng)用，2025年要求新建項目裝配式建筑占比不低于40%，裝配率不低于60%。南京市頤和路民國建筑群改造中，采用"微更新+智慧運維"模式，植入能耗監(jiān)測系統(tǒng)，使能耗降低28%。質(zhì)量監(jiān)管方面，北京推行"智慧工地"管理系統(tǒng)，實時監(jiān)測揚塵、噪音等數(shù)據(jù)，質(zhì)量問題整改率提升至98%。
6. 運營管理與長效發(fā)展
建立"投建營"一體化機制是關(guān)鍵。成都玉林片區(qū)試點"社區(qū)合伙人"制度，商戶合作社自籌1200萬元參與改造，通過租金分成實現(xiàn)可持續(xù)運營。資產(chǎn)證券化方面，深圳人才安居集團發(fā)行全國首單保障房REITs，募集資金12.8億元，收益率達4.5%。2025年政策明確，運營期達標(biāo)的更新項目可申請運營補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為改造投資的5%-8%。
三、城市更新投融資五大創(chuàng)新模式
一、特許經(jīng)營模式（政府和社會資本合作）
舊PPP模式下，政府通過公開引入社會資本方，過早鎖定政府未來支出責(zé)任，在財政投入的同時另外形成政府隱性債務(wù)。2023年11月8日《〈關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見〉的通知》(國辦函〔2023〕115號)發(fā)布，特點在于：全部采取特許經(jīng)營模式，聚焦使用者付費項目，項目經(jīng)營收入能夠覆蓋建設(shè)投資、運營成本和獲得一定投資回報，且不得額外新增地方財政未來支出責(zé)任，政府不得使用財政資金彌補項目建設(shè)成本。
具體實施方式主要包含“建設(shè)一運營一移交（BOT）”“轉(zhuǎn)讓一運營一移交（TOT）”“改建一運營一移交（ROT）”“建設(shè)一擁有一運營一移交（BOOT）”“設(shè)計一建設(shè)一融資一運營一移交（DBFOT）”等。
二、“政府+企業(yè)+產(chǎn)權(quán)所有者”模式
在地方政府與房地產(chǎn)企業(yè)以及產(chǎn)權(quán)所有者相結(jié)合的模式下，地方政府負責(zé)公共設(shè)施投資，房地產(chǎn)企業(yè)負責(zé)項目改造和運營，產(chǎn)權(quán)所有者協(xié)調(diào)配合并分享收益。這種模式的優(yōu)點是整合各方資源，解決更新區(qū)域的產(chǎn)權(quán)問題更加迅速，推動項目有效運營；缺點是涉及的主體較多，協(xié)調(diào)難度較高。
三、"EPC+O"模式(工程總承包+融資+運營)
2022年10月，政府投資項目引入EPC+O（工程總承包+運營）模式，EPC+O是傳統(tǒng)EPC的衍生模式，指項目建設(shè)單位委托工程總承包商負責(zé)項目的設(shè)計、施工和采購等工程建設(shè)任務(wù)，在政府投資之外，整合資源撬動社會資本注入，并承擔(dān)運營維護工作。
這種模式的優(yōu)點在于將工程項目進行整體外包，統(tǒng)籌建設(shè)和運營成本，綜合平衡工期、質(zhì)量和成本的關(guān)系，從源頭上降低項目綜合成本和提高投資效益。
四、屬地企業(yè)或產(chǎn)權(quán)人(村集體)出資自主改造模式
由屬地企業(yè)或居民（村集體）自主進行更新改造，以滿足訴求者的合理利益訴求，分享更新收益。這種模式的優(yōu)點是城市更新方式較為靈活，能夠滿足不同的需求，從而減輕政府的財政壓力；缺點是政府監(jiān)管的難度增加，項目進度無法很好地掌控，容易忽視公共區(qū)域的改善提升。
五、“社會投資人+EPC”模式
由政府委托其下屬國企與工程建設(shè)企業(yè)共同出資成立合資公司，由合資公司負責(zé)所涉及城市更新項目的投資、建設(shè)及運營管理，由項目公司自負盈虧、自求平衡。該種模式的優(yōu)點是可以吸引大型工程建設(shè)單位及專業(yè)運營商，整合資金優(yōu)勢，推動大規(guī)模項目的實施；缺點是存在潛在的債務(wù)風(fēng)險，融資難度大、綜合成本高。
后經(jīng)過重新設(shè)計，探索出“投資人+EPC+O”（“投資人+設(shè)計、采購、施工總承包+運營”）模式，主要適用地方國企的公益性與經(jīng)營性打包的片區(qū)開發(fā)項目或者純市場化和經(jīng)營性項目。類似的還有社保基金/產(chǎn)業(yè)基金+“投資人+EPC”模式，以社保基金/產(chǎn)業(yè)基金作為項目公司的出資方。
四、地方創(chuàng)新實踐與政策突破
1. 上海模式：精細化治理與金融創(chuàng)新
上海構(gòu)建"1+16+X"政策體系，市級層面出臺《城市更新條例》，16個區(qū)制定實施細則。在黃浦濱江更新中，首創(chuàng)"土地出讓金返還"機制，將30%出讓金注入公共設(shè)施基金。金融工具方面，推出城市更新貸（利率2.75%）、REITs等，2024年發(fā)行規(guī)模達870億元。
2. 深圳探索：市場化主導(dǎo)與容積獎勵
深圳實施"雙95%"規(guī)則（簽約率、面積率均超95%可啟動征收），光明科學(xué)城通過"產(chǎn)業(yè)用地+商業(yè)配套"4:6配比，實現(xiàn)項目IRR 6.2%。創(chuàng)新容積率轉(zhuǎn)移制度，允許將20萬㎡商業(yè)指標(biāo)轉(zhuǎn)移至產(chǎn)業(yè)用地，提升地塊價值。
3. 廣州路徑：集體經(jīng)濟與文脈保護
獵德村改造采用"村民+房企+政府"三方分成模式，村集體獲得51%物業(yè)產(chǎn)權(quán)，年租金收入超3億元。永慶坊改造中，首創(chuàng)"微改造+非遺活化"，將李小龍祖居等歷史建筑轉(zhuǎn)化為文創(chuàng)空間，帶動片區(qū)租金上漲150%。
城市更新是一個涉及廣泛領(lǐng)域的復(fù)雜工程，不僅需要大量資金支持，還需要政策的引導(dǎo)和社會資本的積極參與。從政府設(shè)立專項資金、出臺相關(guān)政策到市場化投融資模式的創(chuàng)新，各地都在積極探索適合自身發(fā)展的路徑。這些舉措的有效實施，為城市更新項目提供了強有力的保障，提高了資金使用效率和項目的可持續(xù)性。然而，城市更新不僅僅是一個資金和政策的問題，更需要考慮城市的歷史文化和居民的生活需求。在推動城市更新的過程中，如何平衡各方利益、確保項目的透明性和公正性，仍然是一個重要的課題。未來，各地還需繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗，探索新的投融資模式，并因地制宜地推進城市更新，實現(xiàn)城市的高質(zhì)量發(fā)展。
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